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胡雪梅律师
上海坤澜律师事务所 名誉主任
引 言
本次首发于我国武汉的新型冠状病毒肺炎（简称“新冠肺炎”）疫情的暴发与流行，已给我国广大人民群众的生命、健康带来巨大的损害。截至2020年2月15日17时31分，官方统计数据显示全国已确诊病例66580人，不幸死亡1524人，并波及全球25个国家。
从2019年12月29日，武汉市和湖北省卫健委同时接到湖北省中西医结合医院关于该院收治的7个感染病例的情况汇报到现在，期间共计45天。在一个半月的时间里，疫情就发展到如此严重的局面，造成如此严重的损害后果，且尚未得到有效控制，充分暴露出我国在传染病疫情信息发布、早期疫情信息预警与防控、感染病例确诊流程、防疫物质供应等诸多方面存在很多需要下大力气予以改进的问题。总之，为防范悲剧与灾难的重演，实在是有太多沉重的教训需要深刻反思与总结，以免重蹈覆辙！下文将结合本次新冠肺炎暴发、流行的相关现实情况，聚焦于分析我国《传染病防治法》关于疫情信息公布制度存在的缺陷，并提出改进建议，希望能够促进我国疫情信息公布制度的完善。
一、我国《传染病防治法》关于疫情信息公布制度的具体规定
我国现行疫情信息公布制度见于《传染病防治法》第38条，该条共四款，具体内容如下：
国务院卫生行政部门定期公布全国传染病疫情信息。省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门定期公布本行政区域的传染病疫情信息。
传染病暴发、流行时，国务院卫生行政部门负责向社会公布传染病疫情信息，并可以授权省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门向社会公布本行政区域的传染病疫情信息。
上述规定存在很大缺陷，下文将结合本次新冠肺炎的暴发与流行，展开具体分析，并在此基础上，提出改进建议。
二、关于传染病疫情已出现，但尚未达到暴发、流行状态，即传染病暴发、流行前的疫情信息公布制度存在的缺陷及改进建议
（一）关于疫情信息公布主体的规定不合理及改进建议《传染病防治法》第38条第3款明确规定了传染病暴发、流行时的疫情公布制度，从体系化之解释角度，可以得出结论：《传染病防治法》第38条第2款的规定是关于传染病疫情已出现，但尚未达到暴发、流行状态的疫情信息公布制度。根据该规定，这时的疫情信息公布主体是国务院卫生行政部门，以及省、自治区、直辖市（简称“省级”）政府卫生行政部门。两者的权限分工是：国务院卫生行政部门公布全国的疫情信息；“省级”卫生行政部门公布本辖区的疫情信息。这种规定，显然直接剥夺了市、县、区等地方政府卫生行政部门公布本辖区疫情的权力。这对及时控制疫情，尤其是把疫情及时有效地控制在最小的范围内，是极为不利的。因为，层层请示、审批必然要耗费宝贵的时间，但病毒、疫情的发展势态，却不会等人！本次新冠肺炎疫情首发地是华南海鲜市场所在江汉区——如果不及时控制，疫情蔓延开来，是江汉区的人民首当其冲遭受生命健康的风险与损害，为什么江汉区卫生行政部门不可以向自己辖区的人民公布疫情信息，让自己辖区的人民立即采取有效防范措施？同理，如果疫情从江汉区蔓延到了武汉其他区域，为什么武汉市卫生行政部门不可以在武汉市公布疫情信息，让武汉市人民立即采取有效防范措施？这显然从基本常识、常理的角度都说不通。根据《保守国家秘密法》，传染病暴发、流行前的疫情信息，不是国家秘密，又切实直接关系到广大人民群众最重要的权利——生命健康权的保护，故人民群众有权尽快知道！所以，我国《传染病防治法》第38条第2款将疫情暴发、流行前的疫情信息公布权，“上调”到国家和省级层面，是非常不合理的。个人认为：必须将公布疫情信息的权力交给疫情发生地的地方各级政府卫生行政部门——根据我国国情，至少县级及以上地方各级政府卫生行政部门都应该有这个权力。同时，法律也应规定，未依法及时、全面、准确公布疫情信息的主体，应承担相应的法律责任——情节严重的，应承担渎职罪，乃至危害公共安全罪等刑事责任。从另一个角度而言，依法及时公布疫情信息也是上述相关部门应尽的法律义务。本次新冠肺炎疫情暴发、流行前，最早得到疫情报告的政府主管部门是武汉市江汉区卫健委，时间是2019年12月27日。如果江汉区卫健委有权公布疫情信息，也及时公布了疫情信息，新冠肺炎疫情会发展到今天这样的局面吗？！悲情英雄李文亮医师因“试图拯救整个地球”而受训诫的事会发生吗？！（二）其他不合理之处及改进建议除上述关于疫情信息公布主体之规定不合理外，《传染病防治法》第38条第2款对有关部门公布疫情信息的时间规定是“定期”，弹性幅度太大，极不利于疫情的及时、有效防控，应予修改。建议改为：立即或最短的合理时间内。
此外，如何判断疫情已出现，但尚未处于暴发、流行之状态？《传染病防治法》第38条未做具体规定，这是该条关于疫情信息公布制度的又一缺陷，这可能导致有关部门错误判断疫情之严重程度，建议立法要对此予以明确。
（三）延申思考——对照《传染病防治法》第38条第2款，分析湖北省卫健委在本次疫情发展过程中是否存在行政不作为
下面对照《传染病防治法》第38条第2款之规定，分析新冠肺炎疫情已经发生，但尚未“暴发、流行”前，湖北省卫健委在公布疫情信息方面是否存在行政不作为。如前所述，由于《传染病防治法》并未具体规定如何判断疫情处于已经出现，但尚未暴发、流行之状态，那就权以2020年1月21日，国家卫健委首次公布全国疫情信息的时间作为界点吧。据此，对照《传染病防治法》第38条第2款，2020年1月21日前，应该是湖北省卫健委公布包含武汉市在内的湖北省的疫情信息，而不是由武汉市卫健委公布。我们知道，湖北省卫健委2019年12月29日，就收到了关于新冠肺炎疫情的汇报，但该委直到2020年1月21日，才首次履行《传染病防治法》对其规定的公布湖北省疫情信息的义务，即在官网首次公布湖北省新冠肺炎的疫情信息。在此前长达20多天的时间里，该委对湖北省疫情未做任何通报。显然，湖北省卫健委在本次疫情发展的过程中，存在严重的行政不作为。
三、关于传染病已然暴发、流行时的疫情信息公布制度存在的缺陷及改进建议
（一）关于疫情信息公布主体的规定不合理及改进建议《传染病防治法》第38条第3款规定了传染病已然爆发、流行时的疫情信息公布制度，其内容是：“传染病暴发、流行时，国务院卫生行政部门负责向社会公布传染病疫情信息，并可以授权省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门向社会公布本行政区域的传染病疫情信息”。该规定的不合理性也是显而易见。因为，传染病都已经在全国暴发与流行了，国务院卫生行政部门公布全国的疫情信息当然是可以理解的，但各省、自治区、直辖市（简称省级）自己的疫情信息为什么必须国务院授权才能公布？国务院公布的疫情信息难道不是从省级得到的吗？既然是从省级得到的，为什么各省级不能在自己的辖区内公布自己辖区的疫情信息，还得要上级授权？其逻辑性何在？合理性何在？科学性何在？更令人不解的是：该规定直接剥夺了市、区、县等地方人民政府卫生行政部门公布自己辖区疫情信息的权力，理由何在？正当性何在？难道广大市、区（县）人民群众没有权利第一时间知道自己辖区的疫情信息吗？显然，《传染病防治法》第38条第3款的规定经不起上述最简单、最浅显、最常识性的质疑！而且，如前所述，根据《保守国家秘密法》，各省、市、区、县等地方政府辖区的疫情信息并不是国家秘密，没有保密的必要。此外，《传染病防治法》第42条规定：“传染病暴发、流行时，县级以上地方人民政府应当立即组织力量，按照预防、控制预案进行防治，切断传染病的传播途径”，该条将防治传染病、控制传染病疫情传播的义务分配给了含县级在内的各级地方人民政府——所谓“疫情防控，守土有责”——但却未相应地将公布疫情信息的权力赋予给他们，显然权力与义务不对等。再说，地方政府公布疫情信息，使广大人民群众能及时加强防范，只会更有利于社会稳定，而不是相反！如果担心地方人民政府及其相关主管部门专业判断能力不够，他们可以向全国有能力的专家求助啊！现代社会，这个不难！所以，个人建议，在传染病已然爆发、流行时，至少，区、县级及以上的地方各级政府卫生行政部门，都应该有权直接公布自己辖区的疫情信息。同时，法律也应规定，未依法及时、全面、准确公布疫情信息的主体，应承担相应的法律责任——情节严重的，应承担渎职罪，乃至危害公共安全罪等刑事责任。所以，依法及时公布疫情信息，也是上述相关部门应尽的法律义务。（二）关于疫情信息公布时间的规定不合理及改进建议《传染病防治法》第38条第4款规定：公布传染病疫情信息应当及时、准确。该款没有说明自己是针对第38条第2款还是第3款（这不得不说也是一个缺陷），但因为第38条第2款“自带”了时间设定：“定期”，故从体系解释的角度，《传染病防治法》第38条第4款关于传染病疫情信息公布时间的规定是针对传染病已然暴发、流行的情形。在传染病已然暴发、流行的情况下，对有关主体公布疫情信息的时间，只有一个弹性、模糊、无法进行量化要求的“及时”两字，显然是不合适的，与尽快有效控制疫情传播的紧迫性与重要性不相配。建议修改为具体明确的时间，如每6小时公布一次；每12小时公布一次；每天至少公布一次等。（三）延申思考——对照《传染病防治法》第38条，评析武汉市长周先旺2020年1月27日，接受央视采访之说法是否有法律依据2020年1月27日，武汉市长周先旺接受央视采访时说：“前面疫情披露的不及时，这一点大家要理解。因为它是传染病，传染病有传染病防治法，必须依法披露。作为地方政府，我获得这个信息并得到授权以后，才能披露”。对照《传染病防治法》第38条，很明显，周市长的说法是没有法律依据的。因为，疫情暴发、流行前，武汉市政府及相关部门无权公布疫情信息，只有湖北省政府相关部门才有权公布；疫情暴发、流行后，武汉市政府相关部门更无权公布，因为，连湖北省政府相关部门都要得到上级“授权”，才能公布本省疫情信息。所以，根据《传染病防治法》，不管疫情暴发、流行“前还是后”，武汉市政府及相关部门，都无任何可能获得公布武汉市疫情信息的权力。所以，周市长说，“我获得这个信息并得到授权以后，才能披露”，实在是高抬了自己，也完全没有任何法律依据。但现实情况确实是武汉市卫健委官网从2019年12月31日至2020年1月19日期间，对新冠肺炎作了共计13期的疫情信息通报。这样的做法，对照《传染病防治法》的规定，显然是违法的；但如果武汉市卫健委对疫情信息的公布是事实求是的，我想广大人民群众应该也和本人也一样，一定会为这样的“违法行为”点赞。但遗憾的是，武汉市卫健委对疫情信息的公布却饱受公众诟病。不少媒体和网民梳理了武汉市卫健委的通报，发现从1月3日开始，中间有连续5天，即2020年1月6日至10日，武汉市卫健委未做疫情通报，而这5天正是武汉市“两会”召开期间。武汉市“两会”结束后，武汉市卫健委于2020年1月11日又开始了疫情信息通报，但11号到16号的通报内容都是无新增确诊病例，该期间湖北省“两会”正在召开，召开的具体时间是1月11日至17日。在1月17日湖北省“两会”结束的那一天，武汉市卫健委的通报公布了1月16日的疫情信息，有4例新增确诊病例。由于此前11日的通报已说明自1月3日以来无确诊病例，故武汉市“两会”和湖北省“两会”召开期间，武汉市卫健委的通报中，连续13天（即2019年1月3日至15日）无新增确诊病例。网友们于是质疑：难道“病毒都这么讲政治吗？”针对这样的质疑，武汉市卫健委于1月23日在《关于市民关心的几个问题的答复》中做了解释：“1月16日之前，样本需送到北京国家指定的检测机构，结果返回约需要3—5天”，但这样的解释有说服力和可信度吗？！因为，即使按最长的5天计算，13天可走完2.5轮检测流程，怎么可能连续13天无新增确诊病例？！所以，人们有理由质疑：这样的疫情信息公布，有什么意义？会导致怎样的后果？！对此问题，本人认为，现实已做了回答，无需本文赘述。
结 语
本次新冠肺炎自2019年12月底以来一个多月的时间，发展非常迅猛，已然给广大人民群众、包括众多一线医护人员造成严重的生命、健康损害，所造成的其他各方面的损害也同样十分巨大。目前疫情形势仍十分严峻，究其原因，引发疫情的新型冠状病毒具有“凶狠、狡猾、动作快”等特性固然是内因，但我国《传染病防治法》所规定的层层上报、时效性极差的高度集权型的疫情信息公布制度，毫无疑问是非常重要的外因，故亟需尽快修改完善。
现实层面，相关部门对本次新冠肺炎疫情信息公布的所作所为，也需要我们认真反思与汲取教训。例如，享有法定疫情信息公布权的湖北省卫健委，在应该由其公布疫情信息期间，令人不解的彻底“无声无息”；无法定疫情信息公布权的武汉市卫健委，尽管做了疫情信息公布，但公布的内容与方式却令人难以相信；武汉警方对一线医护人员在特定微信群发布风险预警、提示信息的行为，在毫无法律依据的情况下予以打压，而随后国家级媒体又对此予以高调宣扬；有关部门对疫情信息采取“内紧外松”的“管控”，如1月3日，国家卫健委就向美国和世界卫生组（WHO）通报了疫情信息，随后一个月内，共计30次向美方通报疫情信息和防控措施；1月5日，复旦大学附属公共卫生临床中心测出武汉不明原因肺炎的全基因组，推测应是通过呼吸道传播，并向国家卫健委建议“在公共场所采取相应的防控措施”；1月6日，国家卫健委疾控中心即针对武汉疫情，在内部启动了突发公共卫生事件二级响应；1月15日，国家卫健委疾控中心又将内部二级响应提升为一级，即最高级别，这意味着国家卫健委疾控中心认为新冠肺炎疫情已非常严重，但国家卫健委却直到2020年1月21日才首次履行《传染病防治法》对其规定的公布疫情信息的义务，即以该委名义，在官网向社会公布新冠肺炎的疫情信息。上述所作所为，有些是《传染病防治法》疫情信息公布制度所存在的缺陷催生的，有些则与《传染病防治法》疫情信息公布制度的缺陷无关。但所有这些，对新冠肺炎当下如此严峻的暴发与流行态势，从客观角度而言，都起到了相当程度的负面作用。
前事不忘，后事之师！广大人民群众付出如此巨大的牺牲和沉重的代价，换来的教训定要永远牢记！
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