坤澜评析 | 超备案价销售商品房行为的法律分析和风险防范建议

引言

针对房地产市场持续过热发展的态势，2022年3月发布的政府工作报告在“房住不炒”定位的基础上，再次强调落实“稳地价、稳房价、稳预期”的调控目标，稳妥实施房地产长效机制。作为商品房价格管控的重要手段，商品房备案价规制愈加严格，价格违规对应的处罚手段愈加严厉。为应对商品房备案价规制，部分开发商往往以服务费[1]、装修费、咨询费、居间费[2]等形式收取超备案价部分的商品房买卖价款，在满足备案价要求的同时获取项目利润。本文结合各地政策规定及审判实践，分析超备案价销售商品房的法律性质、法律后果以及由此可能产生的风险，并据此提供相应风险防范的建议。

商品房备案价，是指房地产开发企业对于取得预售许可或现房销售备案的商品房项目，在项目开盘销售前，向政府主管部门申报备案的商品房销售价格。商品房销售时，房地产开发企业要公示准售房源对应的每套房屋价格，并严格按照备案价格，明码标价对外销售[3]，不得在标价之外加价销售商品房，不得收取任何未予表明的费用。

关于商品房备案价与商品房销售价的关系。根据“一房一价”、“明码标价”的原则，商品房销售价需与商品房备案价保持一致，开发商需要调整商品房销售价格的，应当向市场监管部门申请重新备案。商品房销售价为商品房在开盘销售后的实际成交价格，受到市场环境、建设成本等因素的影响，商品房在开盘后的实际成交价格往往与备案价有所差距。根据不同地区的政策规定，商品房销售价可在一定范围内浮动，具体浮动范围由各地房地产主管部门结合当地实际确定，标准各不相同。

关于商品房是否实行政府指导价。根据《中华人民共和国价格法》（以下简称价格法）的规定，我国分类机制下的价格包括市场调节价、政府指导价、政府定价[4]。目前关于商品房价格性质的争议，主要围绕其属于市场调节价还是政府指导价展开。诉讼过程中，购房人往往主张商品房定价实施政府指导价，据以主张开发商超备案价销售房屋行为违反法律规定，对应依据为商品房属于《价格法》第18条[5]规定的国计民生重大相关的商品，其价格应由政府指导；而开发商往往主张商品房定价实施市场调节价，据以主张超备案价销售为买卖双方协商确定，对应依据为商品房定价并未列入政府指导价定价目录，不受《价格法》第19条[6]约束[7]。笔者认为，综合商品房价格调控方式，商品房销售价格系根据商品房备案价确定，在商品房备案价可浮动范围内调整，故商品房定价应视为政府指导价。从制定目的来看，政府指导价由政府主管部门制定，旨在完善价格形成机制，稳定价格波动幅度，而商品房备案价制定的初衷亦在稳定房价；从制定主体来看，商品房备案价由政府主管部门指导房地产经营者制定；从违规后果来看，开发商超出备案价浮动范围销售商品房的，政府主管部门有权进行行政处罚；从商品房交易的重要性来看，依据《价格法》第18条的规定，关系国民经济发展和人民生活关系重大的极少数商品实行政府定价或政府指导价，考虑到商品房买卖是关系到国民经济发展和民生事业建设的少数商品，其销售定价性质应视为政府指导价。

商品房备案价制度自2010年起推广开来，经历了监管规则逐步细化、实施标准更加明确、处罚力度愈加严厉的发展历程。在初步推行阶段，商品房备案价的相应规定停留在原则性、倡议性规定层面，执行力度较低。近年来随着房地产调控政策的逐步收紧，各地为落实商品房备案价制度出台了许多执行性、具体性的规定，并查处了多起违规行为以示惩戒，如2016年底上海的8家房企就因涉嫌擅自提价，被上海市住建委等相关部门立案调查后暂停涉案项目网签资格[8]。

1.初步推行阶段

2010年至2011年，商品房备案价制度处于初步推行阶段，以原则性、倡议性规定为主。在国家发布系列房地产市场调控政策以及商品房销售的相关文件，提出开发商需严格按照申报价格，明码标价对外销售后，地方政府也陆续推出了规范性文件进行响应。具体如下：

上述文件的出台为规范房地产销售行为提供了依据，但仍停留在原则性、倡议性规定层面，为开发商操控商品房售价留下了较大的操作空间。房地产销售行业内依然存在许多擅自提价、超出备案价销售的情形，笔者通过总结相关新闻报导，推测该现象的原因在于：一方面，开发商的提价行为不公开进行，而购房者缺乏调查商品房备案价的意识，未能有效监督开发商的价格违规行为；另一方面，即使进行调查处理，行政处罚的力度和额度远远低于开发商因擅自提价所获得的利益。

2.深化执行阶段

随着城市化进程的迅速推进，2016年政府工作报告党的“十九大”发出了最严格的房地产市场调控信号。除一线城市外，许多二三线城市政府部门也陆续出台新规，商品房备案价制度更具执行性、具体性。各地新规分别细化了商品房备案价的监管规则、处罚手段，包括限定商品房销售价的浮动范围，对违规企业采取停止网签、降低企业资质等方式进行行政处罚等规定。不同地区规定参考如下：

在实际的商品房交易市场中，基于地价、建设成本、市场行情等因素的影响，商品房项目开发建设的成本日益增加，而商品房备案价格受到政府调控往往被强制压低，有时甚至低于成本价。因此，有些开发商超出备案价销售商品房的情形并不少见。本部分内容主要结合不同地区法院具体案例，讨论超备案价销售商品房行为在民事审判中的主要争议。

就全国各地法院近年来相关案例检索的结果而言，多数法院倾向认定超备案价销售商品房的合同为双方当事人真实意思表示，若不存在其他无效情形，合同应为有效。认定有效的法律后果为商品房买卖交易成立，购房人以实际成交价格购买涉案房屋，要求退还销售差价的主张不能得到支持。但同时，亦有部分法院作出了超备案价销售商品房合同无效/部分无效的认定。认定无效的法律后果分为两类：一类为当事人之间符合备案价要求的商品房买卖合同有效，开发商退还购房人超备案价部分款项；另一类为即使变相收取超备案价款项的合同被认定为无效，超备案价部分并不会直接退还购房人，而是根据隐藏的真实意思表示被认定为房价的一部分[9]。

就此类案件诉讼过程中有关超备案价销售商品房合同效力的常见争议点，笔者进行归纳总结如下：

1.是否因违背政府指导价而无效

根据案例检索大部分的裁判文书显示：对于商品房定价性质的不同认定并不影响商品房交易的有效性。不同法院、不同法官对于商品房定价性质存在不同的理解和认定，例如：在(2019)鄂01民终10662号民事判决书中，武汉市中级人民法院认为，商品房并未列入《价格法》第十九条所载的定价目录，涉案商品房买卖合同亦明确约定涉案房屋不属于政府定价房，其价格实行的是市场调节价；在(2018)沪民申3048号民事裁定书中，上海市高级人民法院认为，商品房销售中的价格备案制度属于行政管理范畴，受相关管理性规范调整，且备案价属于政府指导价[10]。上述案件皆未作出超备案价销售商品房合同无效的认定，故而从法官的裁判倾向中可以看出：判断商品房买卖合同的效力主要以可推定的当事人双方真实意思表示为准，价格性质的争议并不能决定超备案价销售商品房类案件的裁判结果走向。同时，开发商违背政府指导价进行商品房销售，系违反了相应规章或政策性文件的管理性强制性规定，其销售行为仅在行政法层面存在承担行政责任的风险，将招致行政处罚。

事实上，不仅仅是商品房定价，其他实施政府指导价的商品/服务销售价格超出政府指导价的，审判实践亦倾向认定该行为未违背法律法规的效力性强制性规定。例如，在(2020)闽民申1466号民事裁定书中，福建省高级人民法院认为政府指导价标准并非法律禁止性强制性规定，且未有相应证据证明物业服务协议存在其他无效情形，故主张前述合同中有关物业费收费标准的条款无效依据不足[11]。故笔者认为，若不存在其他无效情形，不能否认当事人双方在合同中关于实际交易价格的真实意思表示，即超出政府指导价进行销售的行为亦视为有效。

2.是否因违反效力性强制性规定而无效？

超备案价销售商品房是否违反效力性强制性规定，要解决该问题首先需要了解有关效力性强制性规定与管理性强制性规定的认定。关于强制性规定认定的原则，最高人民法院主流观点认为：鼓励交易是合同法的重要精神，要谨慎地认定合同无效，人民法院审理合同纠纷案件不应产生阻碍合法交易的后果。人民法院认定效力性强制性规定时，要综合考虑立法目的、利益平衡、交易安全等因素，对于直接涉及公共利益或者国家利益的强制性规定，一般认定为效力性强制性规定，对于涉及行业管理和市场准入等方面的强制性规定，则不宜轻易据此否定合同效力[12]。关于强制性规定识别的具体依据，2019年《九民纪要》第30条明确强制性规定涉及金融安全、市场秩序、国家宏观政策等公序良俗的，应当认定为效力性强制性规定。《民法典》总则编第153条第1款、第2款分别规定：“违反法律、行政法规的强制性规定的民事法律行为无效。但是，该强制性规定不导致该民事法律行为无效的除外。”“违背公序良俗的民事法律行为无效。”《民法典》中对违反公序良俗的民事法律行为的规定，吸收了《合同法》第五十二条第四项关于损害社会公共利益的合同无效的规定[13]。

不同判决对于商品房备案价是否属于效力性强制性规定，超备案价销售商品房是否损害公共利益、违背效力性强制性规定，存在着不同理解和判断。目前审判实践中的主流倾向为，购房价款高于商品房备案价格属行政调控范围，且超备案价销售系违反管理性强制性规定而非效力性强制性规定，若不存在其他合同无效情形，商品房买卖合同效力不受影响，购房人亦不能主张返还差价。例如：在(2020)琼96民终72号民事判决书中，海南省第一中级人民法院认定，商品房备案价属于行政管理上的规范要求，并非合同效力的强制性规定。从民事法律角度而言，房屋买卖合同约定的价款体现双方当事人的真实意思，对双方当事人具有约束力。超出备案价的价格违法行为属于行政机关职能范围，原告可向相关行政机关寻求救济，不得以超过备案价为由请求返还多付部分。

但同时，也有少部分地区法院（广东省、湖南省）曾就此类案件作出判决，认为超备案价销售商品房行为与房地产调控政策相背离、违反公共利益而导致行为部分无效。值得注意的是，同样是认定超备案价销售商品房行为无效，但是不同法院对于无效的法律后果却有着不同的认定。例如：湖南省高级人民法院在(2020)湘民申127号民事裁定书中认定，开发商通过《认购协议》和《承诺书》另外收取了购房人的购房加价款，属于在公示的房屋价格基础上收取额外费用的行为，系以合法形式掩盖加价销售的非法目的，违反了《价格法》第十三条规定，也违反了国家和地方政府对房地产市场的调控政策，继而违反社会公共利益导致该行为自始无效，开发商应当将多收取的房款退还；而广东省广州市中级人民法院在(2018)粤01民终15723号民事判决书中认定，开发商主导购房人与第三方签订装修合同，实为将案涉房屋交易价款拆分为买卖合同价款及装修价款两部分，有规避地方政府房地产调控限价政策、逃避税收的嫌疑，损害了社会公共利益。装修合同为并未真正履行的虚假意思表示，应为无效。但双方当事人隐藏的真实意思表示为案涉房屋实际交易价款为买卖合同价款加装修价款，因此购房人有权要求以该价格作为计算逾期办证违约金的基数。

笔者认为，审判过程中对房地产市场调控政策的具体适用、审判结果对商品房销售秩序以及交易安全的后续影响，均是司法实践中判断是否适用效力性强制性规定时需要综合考虑的问题。不同地区法院裁判倾向或与当地房地产市场调控政策的严厉程度相关联，也反应了审理法官在维护交易安全与维护国家调控政策之间的价值选择。如果法院在审判过程中基于对交易安全的维护，而将备案价管理规范认定管理性强制性规范，进而将超备案价销售的价格违规行为划进行政调控领域，这在客观上造成了对绕开宏观调控政策和行政监管的交易模式的肯定。此类审判结果形成了对此类模式衍生行为的法律效力的背书，不利于房地产市场调控政策的贯彻落实。同时，此类审判亦未有效维护购房人权益，原因在于：司法裁判中往往提出购房人对于超备案价销售的部分应当通过行政手段进行救济，但就现状而言，行政机关施加的处罚手段往往限于限制开发商销售或没收违法所得；除部分地区外，大部分地区并未明文规定需返还购房人所售差价，购房人难以通过行政手段填补损失。

在开发商因超备案价销售商品房被购房者起诉的案件里，购房人或在诉讼过程中提出超备案价销售商品房构成《价格法》第十四条的价格欺诈行为[14]，从而要求撤销商品房买卖合同或单独撤销记载超备案价销售条款的合同。在此类案件中，只要开发商依法完成信息披露、公示程序，审理法官通常认定不存在价格欺诈，购房人不可撤销相关合同。裁判理由归纳如下：一方面，根据各地商品房销售管理的规定，在商品房销售过程中，有关房屋的位置、面积、户型等影响房屋价格的重要信息已完成公示、可公开查询，房地产市场上亦存在同类商品可进行对比；另一方面，除去开发商的公示行为外，购房者在购房前也应当对交易房产的价格等有充分的认知和考量，在交易过程中进行充分的沟通、协商。例如，在(2021)辽民申8129号民事裁定书中，辽宁省高级人民法院认为案涉合同中详细列明了房屋总价、房屋价款的计算方式、折扣计算方式，经折扣计算后的价格与案涉《商品房买卖合同》中记载的房屋总价相符，且购房人对房屋价款的变化过程及形成经过均已明悉并签字确认，故不能证明开发商构成价格欺诈；在 (2019)鄂01民终10662号民事判决书中，武汉市中级人民法院认为在案涉《商品房买卖合同》签订前，有关房屋信息是公开的，且作为生活中的重大决策和投资行为，购房人应当了解和参考房屋市场价格等各种影响房屋买卖的情况和因素，故案涉合同是双方基于真实意思表示自愿签订。

在商品房销售过程中，典型的价格欺诈行为有已售房源标价与实际成交价格不一致、虚假折扣、价格信息不准确等涉嫌诱导、误导消费者对交易信息作出错误认识的行为。审理法官判断是否构成价格欺诈时，着重审查的是交易过程交易主体双方的意思表示是否真实，客观上是否存在欺诈、误导、诱骗的情况，出售方是否利用了购买方在获取交易信息上的弱势地位，以及双方是否存在重要交易信息的不对称。开发商存在超备案价销售行为不等于交易过程存在重要交易信息的不对称，不影响购房人意思表示的真实性，故不予认定构成价格欺诈。另，即使行政机关对开发商超备案价销售的违规行为作出了处罚，也不能作为存在价格欺诈行为的有效证明，更不能作为认定合同效力的依据以及违约的理由[15]。

因受到商品房网签系统的监管，直接在商品房买卖合同中设置高于备案价价格的形式已不常见。开发商往往采取捆绑销售、VIP资格、加收装修款等形式，与购房人除签订用以备案的商品房买卖合同外，另行签署高出备案价格的认购协议或VIP服务协议、装修协议等书面文件，作为加收商品房买卖价款的依据。上述行为虽不公开进行，但在购房人主动起诉或行政机关开展检查时，开发商亦有承担相应民事责任及行政责任的风险。

1.民事责任风险

根据前文分析可知，在审判实践中大多数法院认定超备案价销售商品房合同有效且不可撤销，一方面，有关商品房备案价管理的相关规定仅是行政管理措施而非效力性强制规定，开发商违反管理措施进行销售不会导致商品房买卖合同无效，亦无需返还销售差价；另一方面，在开发商按照管理规定完成房屋重要信息公示、不存在重要的信息不对称情形外，原则上商品房实际成交价应视为当事人双方的真实意思表示，不构成由价格欺诈导致的可撤销理由。此种情形下，开发商可无需承担返还购房价款的风险及相关诉讼费用。但，亦有部分法院主张超备案价销售违反房地产调控政策、违背公共利益，应视为无效。此时开发商或面临返还超备案价部分至购房人，并承担诉讼费用的赔偿风险。

同时，在开发商通过在商品房买卖合同之外，另行订立装修、VIP服务等协议以其他名义价款收取超备案价部分费用的情形下，法院或基于双方当事人隐藏的真实意思表示，确认超备案价部分费用构成房屋实际成交款的一部分。此时，若因开发商原因导致商品房买卖合同解除的，开发商需以实际成交款而非备案价为依据计算违约金、承担违约责任[16]。

2.行政责任风险

结合目前房地产市场调控的趋势，愈加严厉的监管政策是必然走向，未来宏观调控层面将进一步深化对商品房销售秩序的规范以及购房者权益的保护。结合前文可知，开发商超出备案价销售商品房将面临行政处罚的风险，行政主管部门视情节轻重，可采取书面警示、约谈负责人、公开曝光、暂停网签、停业整顿、限制参与土地竞买等措施处理。

在一线城市较为普遍采用、且对开发商影响较大的行政处罚手段为限制网签。若房地产开发企业被暂停网签，将可能导致无法按照商品房买卖合同约定的期限及时办理网签手续、满足办理贷款所需条件、办理房屋的产权证。暂停网签引发的后果是连续且广泛的，若未能及时处理好购房者情绪，购房者可能依据合同约定采取法律手段追究开发企业的违约责任，开发企业将面临群体性诉讼纠纷的风险，并降低品牌信用评价。

在严格执行商品房限价政策的城市，开发商出于成本考量等方面因素，可能无法避免超备案价销售商品房。面对潜在风险，开发商的风险管理应贯穿商品房销售前后，包括因地施策制定销售策略、优化销售模式、管理销售流程，并在矛盾产生后积极与购房人进行沟通协调，避免引发群诉危机。具体建议如下：

1.加强销售管理，商品房信息公示到位。

在超备案价销售商品房的案件中，法院认定实际成交价为购房人真实意思表示的依据为商品房有关信息已公示到位，即购房人具备有效途径可以了解商品房的备案价、位置、户型等具体信息，不存在有关商品房交易的信息不对称。故开发商首先应遵守销售管理细节性规定，做好项目开盘现场的信息公示，保证披露信息的准确性。

2.关注政策动向，遵守商品房价格备案管理规定。

不同地区关于商品房备案价调控的政策规定存在较大差异。开发商在商品房项目开盘销售前，应向当地行政主管部门咨询了解相关政策规定，明确商品房预售/现售价格备案的对应程序要求以及在销售价格的可调整范围，并在重要时间节点前及时完成备案。2021年多个城市发布“限跌令”，采取不同行政手段禁止开发商恶意降价，以稳定房价。由此可见，销售价超过备案价或降价幅度过大都会引来行政处罚的风险。若销售价格超出可调整范围的，开发商应当及时申请重新进行备案。

3.完善合同条款设置及履约管理，与购房人积极沟通化解纠纷。

根据前文可知，开发商往往采取VIP服务、装修款等名义另行订立合同的方式收取超备案价部分房款。此种行为模式下，开发商可在另行订立的合同条款内清晰约定服务内容、服务标准、产品质量、合同价格等方面，向购房人明确收费依据。在履约环节中，一方面，开发商应及时跟进履约环节中的服务完善、质量监督，加强履约管理以提升购房人履约信心，打消顾虑；另一方面，重点关注商品房买卖合同中的办理产权证、按揭贷款、交付等各项时间节点，在发生纠纷时根据销售进程制定调解策略，妥善疏导购房人情绪，避免承担产权证延期等逾期违约责任，警惕群诉风险。在沟通过程中，可以根据当地审判经验举例为购房人分析利弊，从诉讼成本角度劝导购房人优先选择与开发商进行协商，避免损失扩大。

商品房买卖虽属市场行为，但终究还是要匹配经济发展水平、收入水平、民生保障的宏观调控要求。虽然就目前主流裁判倾向来看，法官在审查超备案价销售商品房行为时，更加注重尊重当事人双方真实的意思表示，并未否认超备案价销售商品房行为的有效性，从而维护交易安全。但房地产市场的管控升级与高房价负效应的持续扩散可能影响到审判法官在处理民商事审判与行政监管关系时的价值选择，从而导向不同的裁判结果。

与此同时，我们更应看到，开发商违反商品房备案价制度进行销售背后并不只是盲目追逐利益，更是综合土地管理、建设成本、税费制度等多重因素影响下的无奈之举。决策部门进行房地产市场调控、作出行政处罚决定之时，需权衡房价涨跌是否符合正常的市场波动规律，避免“一刀切”。在安居乐业这个国家议题上，要坚持谋长远之局，谈平衡之策。